2019年3月7日，劉昆部長在記者會談到“鼓勵合法合規(guī)的PPP”，〔2019〕10號文（本文簡稱《意見》）的發(fā)布似是對“合法合規(guī)PPP”的解讀?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)“要牢牢把握推動PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求、規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施、加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理、營造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境、各級財(cái)政部門協(xié)同配合抓好落實(shí)。”《意見》是PPP相關(guān)法規(guī)出臺前對PPP既往規(guī)范的總體梳理，也是對過去五年P(guān)PP項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié)，這與國家高質(zhì)量發(fā)展PPP的導(dǎo)向一致。
隨著PPP項(xiàng)目邊界條件的日趨清晰，《意見》要求各級財(cái)政要把規(guī)范運(yùn)作放在首位，營造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境，鼓勵民企和外資參與、引導(dǎo)保險資金、中國PPP基金加大股權(quán)投資力度、聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域。但《意見》中也有未明確、存在理解誤區(qū)的部分，比如現(xiàn)有會計(jì)準(zhǔn)則下對社會資本自有資金的理解、明股實(shí)債的認(rèn)定等。本文擬結(jié)合2014年113號文以來的PPP相關(guān)政策及筆者自身的實(shí)務(wù)經(jīng)歷，就對《意見》主要內(nèi)容的理解，和各位專家一起探討。
01《意見》出臺的背景
截至2018年12月31日，財(cái)政部項(xiàng)目庫（包含項(xiàng)目管理庫和項(xiàng)目儲備清單）在庫項(xiàng)目總計(jì)12553項(xiàng)，總規(guī)模17.55萬億。（其中，管理庫在庫項(xiàng)目8556項(xiàng)，規(guī)模12.90萬億）自92號文發(fā)布之日至2018年12月31日，財(cái)政部PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫減少項(xiàng)目共計(jì)2137項(xiàng)，儲備清單減少項(xiàng)目共計(jì)4217項(xiàng)。2018年全年落地項(xiàng)目累計(jì)4691個、投資額7.2萬億元，落地率僅為54.2%；開工項(xiàng)目累計(jì)2237個、投資額3.2萬億元，開工率僅為47.7%。
2018年12月18日至21日于北京舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提到，“2019年是新中國成立70周年，是全面建成小康社會關(guān)鍵之年，做好經(jīng)濟(jì)工作至關(guān)重要。要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，……堅(jiān)持深化市場化改革、擴(kuò)大高水平開放，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，繼續(xù)打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，著力激發(fā)微觀主體活力，創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險工作，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，進(jìn)一步穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期，提振市場信心，增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。”
12月27日至28日，全國財(cái)政工作會議根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)會議精神，要求“強(qiáng)化政策支持和資金保障，加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險防控，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，積極防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。”
《意見》響應(yīng)中央經(jīng)濟(jì)工作會議及全國財(cái)政工作會議精神，適時出臺，在整個PPP市場不容樂觀的情況下，猶如茫茫黑夜中的一盞明燈。
02《意見》對規(guī)范的PPP項(xiàng)目的要求
《意見》指出，規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合下列條件：
條件1.屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評價、財(cái)政承受能力論證程序；
【解讀1】
（1）PPP項(xiàng)目應(yīng)屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，已成為廣泛共識：
①76號文規(guī)定，“政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”
②發(fā)改2724號文規(guī)定，“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。”
③國辦21號文規(guī)定，“圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險工作具有戰(zhàn)略意義。”
④57號文規(guī)定，“地方各級財(cái)政部門要在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，篩選征集適宜采用PPP模式的項(xiàng)目，加快建立項(xiàng)目庫。”
⑤結(jié)合本《意見》第四條營造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境（三）聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，未提及實(shí)操中核心運(yùn)營資源受限的“交通”、“教育”、“醫(yī)療”。
（2）合作期限原則上在10年以上：
57號文規(guī)定，“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。對采用建設(shè)-移交（BT）方式的項(xiàng)目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。”
47號文明示 “申報示范項(xiàng)目要求具備的基本條件”： “合作期限原則上不低于10年”。
（3）按規(guī)定履行物有所值評價、財(cái)政承受能力論證程序：
92號文規(guī)定，“應(yīng)清退的項(xiàng)目……未按規(guī)定開展“兩個論證”。包括已進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價或財(cái)政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購階段但未開展財(cái)政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價的項(xiàng)目除外）；雖已開展物有所值評價和財(cái)政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的。”
此次《意見》明確，未經(jīng)法定程序選擇社會資本方的、未按規(guī)定通過物有所值評價、財(cái)政承受能力論證或規(guī)避財(cái)政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實(shí)施的項(xiàng)目應(yīng)在限期內(nèi)進(jìn)行整改；無法整改或逾期整改不到位的，已入庫項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以清退，涉及增加地方政府隱性債務(wù)的，依法依規(guī)提請有關(guān)部門予以問責(zé)和妥善處置。
條件2.社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險；
【解讀2】
財(cái)金〔2014〕113號文規(guī)定“原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。”
54號文規(guī)定，“杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象。……不得弱化或免除社會資本的投資建設(shè)運(yùn)營責(zé)任，不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補(bǔ)足，不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會資本方以外的第三方承擔(dān)。”
此次《意見》明確要求，通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險的項(xiàng)目，已入庫項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以清退，項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，依法依規(guī)提請有關(guān)部門對相關(guān)單位及個人予以嚴(yán)肅問責(zé)。
實(shí)務(wù)中，有關(guān)風(fēng)險分配的爭論從未停息，一些項(xiàng)目僅原則設(shè)置風(fēng)險分配原則、生搬硬套113號文、54號文等，缺乏對項(xiàng)目情況的實(shí)際考慮，使某一方不合理或過度承擔(dān)一些風(fēng)險，為項(xiàng)目后續(xù)落地及長期穩(wěn)定運(yùn)營帶來了風(fēng)險隱患。如某地合作期限為15年的特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目內(nèi)容包括：會展廳、科研樓、會務(wù)接待用房等，約定穩(wěn)定運(yùn)營5年后，將會務(wù)接待用房改造為五星級酒店，政府前期已做好設(shè)計(jì)，但對會務(wù)接待用房的設(shè)計(jì)不利于改造成五星級酒店，而在財(cái)務(wù)測算中，對改造成本考慮不周，卻對改造后的收益測算較高，使得社會資本中標(biāo)后，無法實(shí)現(xiàn)既定收益率，苦不堪言，正在啟動再談判程序。
基于此，我們建議實(shí)務(wù)中需要根據(jù)項(xiàng)目行業(yè)、特點(diǎn)等，以 “風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控”為原則，根據(jù)不同的PPP項(xiàng)目設(shè)置風(fēng)險分配體系，切忌復(fù)制粘貼、生搬硬套。
條件3.建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；
【解讀3】
①92號文規(guī)定，“未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。”
②57號文規(guī)定，“對采用建設(shè)-移交（BT）方式的項(xiàng)目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。”
③發(fā)改2724號文規(guī)定，“項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。鼓勵推進(jìn)第三方評價，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價，評價結(jié)果向社會公示，作為價費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，可對項(xiàng)目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進(jìn)行后評價，評價結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。”
④財(cái)政部對92號文解讀說明， “為貫徹PPP以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向的理念，推動PPP項(xiàng)目由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變，確保項(xiàng)目長期穩(wěn)定運(yùn)行，《通知》在推動項(xiàng)目建立按效付費(fèi)機(jī)制方面采取了以下舉措：一是要求政府付費(fèi)與項(xiàng)目績效考核結(jié)果掛鉤，強(qiáng)化項(xiàng)目產(chǎn)出績效對社會資本回報的激勵約束效果，防止政府對項(xiàng)目各項(xiàng)支出承擔(dān)無條件的支付義務(wù)，使PPP異化為拉長版BT。 二是要求政府承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)成本與運(yùn)營成本均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行支付，且建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當(dāng)前部分項(xiàng)目通過所謂“工程可用性付費(fèi)”方式，以“項(xiàng)目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，弱化項(xiàng)目運(yùn)營績效考核的約束力。三是要求政府付費(fèi)應(yīng)在項(xiàng)目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑安排，防止為多上項(xiàng)目將財(cái)政支出責(zé)任過度后移，加劇以后年度財(cái)政支出壓力、導(dǎo)致代際失衡，同時也防止將財(cái)政支出責(zé)任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實(shí)現(xiàn)早期退出。”
此次《意見》明確要求，建立“完全”與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，社會資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任，或政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績效脫鉤的項(xiàng)目應(yīng)在限期內(nèi)進(jìn)行整改。無法整改或逾期整改不到位的，已入庫項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以清退，涉及增加地方政府隱性債務(wù)的，依法依規(guī)提請有關(guān)部門予以問責(zé)和妥善處置。
此條也是本《意見》最有爭議的一條，爭議基本集中在“完全”“一刀切”的付費(fèi)機(jī)制上，擔(dān)心主要體現(xiàn)在兩個方面：①退庫、整改；②影響項(xiàng)目融資。建議對新項(xiàng)目設(shè)立更為科學(xué)的績效考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可操作性和對金融機(jī)構(gòu)的吸引力雙重目的；對既有項(xiàng)目，給予一定的寬限期“自查”修改方案及通過再談判修訂PPP合同等，以免影響項(xiàng)目正常建設(shè)、融資等，造成停工、窩工損失等。
條件4.項(xiàng)目資本金符合國家規(guī)定比例，項(xiàng)目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金；
【解讀4】
①國發(fā)51號文規(guī)定，“城市和交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目：城市軌道交通項(xiàng)目由25%調(diào)整為20%，港口、沿?及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場項(xiàng)目由30%調(diào)整為25%，鐵路、公路項(xiàng)目由25%調(diào)整為20%。”此外，要求“金融機(jī)構(gòu)在提供信貸支持和服務(wù)時，要堅(jiān)持獨(dú)立審貸，切實(shí)防范金融風(fēng)險。要根據(jù)借款主體和項(xiàng)目實(shí)際情況，按照國家規(guī)定的資本金制度要求，對資本金的真實(shí)性、投資收益 和貸款風(fēng)險進(jìn)行全面審查和評估，堅(jiān)持風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)原則，自助決定是否發(fā)放貸款以及具體的貸款數(shù)量和比例。”
②92號文規(guī)定，“不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的。”
③財(cái)政部對92號文解讀說明，“針對當(dāng)前部分PPP項(xiàng)目融資不到位、開工落地難，以及社會資本未實(shí)際出資或未按規(guī)定足額出資，推高項(xiàng)目杠桿率，降低項(xiàng)目公司風(fēng)險抵御能力的問題，《通知》在加強(qiáng)項(xiàng)目融資管理方面采取了以下舉措：一是要求社會資本按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資義務(wù)，防止項(xiàng)目因融資不能及時足額到位而擱置甚至失敗。 二是要求政府和社會資本雙方均應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的有關(guān)規(guī)定，按時足額繳納項(xiàng)目資本金，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，防止因資本金“空心化”，導(dǎo)致社會資本長期運(yùn)營責(zé)任的“虛化”，加劇重建設(shè)、輕運(yùn)營現(xiàn)象。三是要求社會資本的股份不得由第三方代持，遏制當(dāng)前部分社會資本中選后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)，以及部分聯(lián)合體參與方只承攬項(xiàng)目施工或設(shè)計(jì)任務(wù)、不實(shí)際出資入股等不規(guī)范操作現(xiàn)象，確保社會資本選擇程序的嚴(yán)肅性、公正性，夯實(shí)社會資本的投資建設(shè)運(yùn)營責(zé)任。”
此次《意見》明確要求，以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，虛假出資或出資不實(shí)的項(xiàng)目應(yīng)在限期內(nèi)進(jìn)行整改，無法整改或逾期整改不到位的，已入庫項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以清退，涉及增加地方政府隱性債務(wù)的，依法依規(guī)提請有關(guān)部門予以問責(zé)和妥善處置。
《意見》對資本金的規(guī)定，與92號文及財(cái)政部對92號文解讀的口徑基本一致，針對實(shí)務(wù)中政府方出資人代表要求中標(biāo)社會資本墊付資本金等亂象，這里以“財(cái)政部對92號文解讀”提示： “政府和社會資本雙方均應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的有關(guān)規(guī)定，按時足額繳納項(xiàng)目資本金，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，防止因資本金“空心化”，導(dǎo)致社會資本長期運(yùn)營責(zé)任的“虛化”，加劇重建設(shè)、輕運(yùn)營現(xiàn)象”。
條件5.政府方簽約主體應(yīng)為縣級及縣級以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位；
【解讀5】
合同主體部分，未對社會資本進(jìn)行約定；根據(jù)此前的相關(guān)文件，對社會資本及政府方簽約主體均有限制：
①113號文（已失效）規(guī)定，“本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。”
②91號文規(guī)定，“有下列情形之一，不再列為備選項(xiàng)目：（一）國有企業(yè)或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的；（二）未按國辦發(fā)42號文要求剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔(dān)融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會資本方的。”
③財(cái)金〔2018〕54號“嚴(yán)格審查簽約主體，國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同” 。
④對于社會資本方的要求，《意見》此次在第三部分予以明確，本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項(xiàng)目的，應(yīng)在限期內(nèi)進(jìn)行整改。無法整改或逾期整改不到位的，已入庫項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以清退，涉及增加地方政府隱性債務(wù)的，依法依規(guī)提請有關(guān)部門予以問責(zé)和妥善處置。
條件6.按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫，及時充分披露項(xiàng)目信息，主動接受社會監(jiān)督。
【解讀6】信息披露要求
①2016年，32號文規(guī)定，“七、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息公開/要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息的及時發(fā)布與投資需求的有效對接，推動市場信息對稱和充分公平競爭。要依法及時、充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、招標(biāo)投標(biāo)、采購文件、項(xiàng)目合同、工程進(jìn)展、運(yùn)營績效等相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權(quán)，主動接受社會監(jiān)督，維護(hù)公共利益。”
②2017年，1號文規(guī)定，“第五條項(xiàng)目識別階段應(yīng)當(dāng)公開的PPP項(xiàng)目信息包括：（一）項(xiàng)目實(shí)施方案概要，（二）經(jīng)財(cái)政部門和行業(yè)主管部門審核通過的物有所值評價報告；物有所值評價通過與否的結(jié)論；（三）經(jīng)財(cái)政部門審核通過的財(cái)政承受能力論證報告；財(cái)政承受能力論證的測算依據(jù)、主要因素和指標(biāo)等；財(cái)政承受能力論證通過與否的結(jié)論；（四）其他基礎(chǔ)資料。”
“第六條 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段應(yīng)當(dāng)公開的PPP項(xiàng)目信息包括：（一）政府方授權(quán)文件；（二）項(xiàng)目實(shí)施方案（含同級人民政府對實(shí)施方案的批復(fù)文件）；（三）物有所值評價報告（如有）；（四）財(cái)政承受能力論證報告（如有）。”
“第七條 項(xiàng)目采購階段的信息公開應(yīng)遵照政府采購等相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)公開的PPP項(xiàng)目信息包括：（一）項(xiàng)目資格預(yù)審公告；（二）項(xiàng)目采購文件；（三）補(bǔ)遺文件（如有）；（四）資格預(yù)審評審及響應(yīng)文件評審結(jié)論性意見；（五）資格預(yù)審專家、評審專家名單、確認(rèn)談判工作組成員名單；（六）預(yù)中標(biāo)、成交結(jié)果公告；（七）中標(biāo)、成交結(jié)果公告及中標(biāo)通知書；（八）項(xiàng)目采購階段更新、調(diào)整的政府方授權(quán)文件（如有）；（九）同級人民政府同意簽署PPP項(xiàng)目合同的批復(fù)文件，以及已簽署的PPP項(xiàng)目合同。
“第八條 項(xiàng)目執(zhí)行階段應(yīng)當(dāng)公開的PPP項(xiàng)目信息包括：（一）項(xiàng)目公司（如有）設(shè)立登記、股東認(rèn)繳資本金及資本金實(shí)繳到位情況、增減資情況（如有）、項(xiàng)目公司資質(zhì)情況（如有）；（二）項(xiàng)目融資機(jī)構(gòu)名稱、項(xiàng)目融資金額、融資結(jié)構(gòu)及融資交割情況；（三）項(xiàng)目施工許可證、建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量及造價等與PPP項(xiàng)目合同有關(guān)約定的對照審查情況；（四）社會資本或項(xiàng)目公司的運(yùn)營情況（特別是出現(xiàn)重大經(jīng)營或財(cái)務(wù)風(fēng)險，可能嚴(yán)重影響到社會資本或項(xiàng)目公司正常運(yùn)營的情況）及運(yùn)營績效達(dá)標(biāo)情況；（五）項(xiàng)目公司績效監(jiān)測報告、中期評估報告、項(xiàng)目重大變更或終止情況、項(xiàng)目定價及歷次調(diào)價情況；（六）項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)報告，包括項(xiàng)目收費(fèi)情況，項(xiàng)目獲得的政府補(bǔ)貼情況，項(xiàng)目公司資產(chǎn)負(fù)債情況等內(nèi)容；（七）項(xiàng)目公司成本監(jiān)審、PPP項(xiàng)目合同的變更或補(bǔ)充協(xié)議簽訂情況；（八）重大違約及履約擔(dān)保的提取情況，對公眾投訴的處理情況等；（九）本級政府或其職能部門作出的對項(xiàng)目可能產(chǎn)生重大影響的規(guī)定、決定等；（十）項(xiàng)目或項(xiàng)目直接相關(guān)方（主要是PPP項(xiàng)目合同的簽約各方）重大糾紛、訴訟或仲裁事項(xiàng)，但根據(jù)相關(guān)司法程序要求不得公開的除外；（十一）本級PPP項(xiàng)目目錄、本級PPP項(xiàng)目示范試點(diǎn)庫及項(xiàng)目變化情況、本級人大批準(zhǔn)的政府對PPP項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算、執(zhí)行及決算情況等。”
“第九條 項(xiàng)目移交階段應(yīng)當(dāng)公開的PPP項(xiàng)目信息包括：（一）移交工作組的組成、移交程序、移交標(biāo)準(zhǔn)等移交方案；（二）移交資產(chǎn)或設(shè)施或權(quán)益清單、移交資產(chǎn)或權(quán)益評估報告（如適用）、性能測試方案，以及移交項(xiàng)目資產(chǎn)或設(shè)施上各類擔(dān)?；驒?quán)益限制的解除情況；（三）項(xiàng)目設(shè)施移交標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)檢測結(jié)果；（四）項(xiàng)目后評價報告（含對項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進(jìn)行績效評價），以及項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)作方式。”
③92號文規(guī)定，“未按規(guī)定進(jìn)行信息公開。包括違反國家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和知識產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫項(xiàng)目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價、財(cái)政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。”
④此次意見明確要求，未按規(guī)定及時充分披露項(xiàng)目信息或披露虛假項(xiàng)目信息，嚴(yán)重影響行使公眾知情權(quán)和社會監(jiān)督權(quán)的項(xiàng)目，應(yīng)在限期內(nèi)進(jìn)行整改。無法整改或逾期整改不到位的，已入庫項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以清退，涉及增加地方政府隱性債務(wù)的，依法依規(guī)提請有關(guān)部門予以問責(zé)和妥善處置。
需要指出的是，結(jié)合后文可以看出，入庫并不意味著PPP項(xiàng)目不會被退庫或整改，項(xiàng)目庫實(shí)行動態(tài)管理，是否能夠一直在項(xiàng)目庫里，依賴于項(xiàng)目合作期限內(nèi)全生命周期的規(guī)范運(yùn)作，在此提示：已落地實(shí)施的項(xiàng)目，加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期規(guī)范管理，防止不規(guī)范操作導(dǎo)致中途出庫、整改的風(fēng)險隱患。
注：本文引用相關(guān)文件一覽
i. 財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號)，本文簡稱76號文
ii. 《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號），本文簡稱113號文（已失效）
iii. 國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號），本文簡稱發(fā)改2724號文
iv. 財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號），本文簡稱國辦42號文
v. 財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號），本文簡稱57號文
vi. 國務(wù)院《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國發(fā)財(cái)金〔2015〕51號），本文簡稱國發(fā)51號文
vii. 財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財(cái)金〔2016〕32號），本文簡稱32號文
viii. 《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目申報篩選工作的通知》（財(cái)金函〔2016〕47號），本文簡稱47號文
ix. 《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目加快推動示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金〔2016〕91號），本文簡稱91號文
x. 財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》的通知財(cái)金（〔2017〕1號），本文簡稱1號文
xi. 財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號），本文簡稱92號文
xii. 湖南省財(cái)政廳發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施PPP和政府購買服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》（湘財(cái)債管〔2018〕7號），本文簡稱湘財(cái)7號文
xiii. 財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號），本文簡稱54號文
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01《意見》指出，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)符合四大審慎要求
要求1：財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外；
【解讀1】
（1）財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。
①關(guān)于政府支出責(zé)任，
21號文規(guī)定，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。”
57號文規(guī)定，“示范項(xiàng)目所在地財(cái)政部門要認(rèn)真做好示范項(xiàng)目物有所值定性分析和財(cái)政承受能力論證，有效控制政府支付責(zé)任，合理確定財(cái)政補(bǔ)助金額，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。”此次《意見》明確要求“確保每一年度本級全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫。”
②根據(jù)財(cái)政部《筑牢PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報告》，經(jīng)對財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫6400個、總投資約10萬億元的入庫項(xiàng)目2018年1月末財(cái)承報告數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，2015-2045年間，需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任總額為9.9萬億元，年均支出3194億元。其中，已落地項(xiàng)目2921個、總投資4.9萬億元，涉及支出責(zé)任4.7萬億元，占支出責(zé)任總額的47.5%，年均支出1581億元。
從地區(qū)分布看，中西部地區(qū)支出壓力較大。2015-2045年間，支出責(zé)任總額前五位的分別為湖南8047億元、河南7086億元、四川6906億元、內(nèi)蒙古6241億元和云南5896億元，年均支出分別為260億元、229億元、222億元、201億元和190億元，分別占2017年本省一般公共預(yù)算支出的3.8%、3.1%、2.6%、4.4%和3.3%。
從時間分布看，各年度支出呈先增后減趨勢。現(xiàn)有項(xiàng)目存量2024年支出責(zé)任總額將達(dá)到峰值，為5891億元，其后逐年下降。2017年支出責(zé)任總額為2101億元，約占當(dāng)年地方一般公共預(yù)算支出（17.3萬億元）的1.2%。
③鑒于不同項(xiàng)目財(cái)承報告所預(yù)測的當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算支出增長率存在差異，為增強(qiáng)數(shù)據(jù)可比性，我們分別選取當(dāng)?shù)厝縋PP項(xiàng)目預(yù)測增長率中的最小值、平均值和最大值，對各地全部PPP項(xiàng)目年度支出責(zé)任占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的比例（以下簡稱支出占比）進(jìn)行了修正，對應(yīng)保守、一般、樂觀三種情景。
從地區(qū)分布看，在保守、一般、樂觀三種情景下，6400個項(xiàng)目涉及的1920個地區(qū)（含省、市、縣三級）中，有七成以上地區(qū)的年度最大支出占比處于7%以下的安全區(qū)間。三種情景下，年度最大支出占比超過10%限額的市縣，分別為253個、152個和104個，主要分布在四川、湖南、河南、內(nèi)蒙、貴州等地。其中，2018年當(dāng)年支出占比超限額的市縣，分別為70個、36個和23個。
從時間分布看，在保守情景下，2020年超限額地區(qū)數(shù)量最多，為186個；在一般和樂觀情景下，2019年超限額地區(qū)數(shù)量最多，均為66個。
④根據(jù)2018年11月22日，財(cái)政部PPP中心主任焦小平在第四屆PPP融資論壇上的主旨發(fā)言，“在全國2,461個已實(shí)施PPP項(xiàng)目的地區(qū)，僅6個地區(qū)的財(cái)政支出責(zé)任占比超過10%紅線。在2018-2047年間，各省區(qū)市已錄入管理庫項(xiàng)目的最高年度財(cái)政支出責(zé)任占比不超過5.1%，PPP整體風(fēng)險控制在安全區(qū)間內(nèi)。”
⑤92號文提出“審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目”，《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會資本合作（PPP）工作的實(shí)施意見（征求意見稿）》中提出“原則上不再開展完全政府付費(fèi)項(xiàng)目”。
綜上所述，開展政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證（以下簡稱財(cái)承）是保障項(xiàng)目合同履行、防控中長期財(cái)政風(fēng)險的關(guān)鍵?？傮w看，財(cái)承10%的限額有力控制了各地PPP項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模，但部分市縣支出責(zé)任已超出限額，須引起警惕。此次對政府付費(fèi)項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的硬性要求，是控制政府支出責(zé)任，防范和化解政府隱性債務(wù)的有力措施。
（2）按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外。
①根據(jù)455號文，“（三）總體目標(biāo)。政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。有序推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式。盡快在該領(lǐng)域內(nèi)形成以社會資本為主，統(tǒng)一、規(guī)范、高效的PPP市場，推動相關(guān)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)供給結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。”“（八）優(yōu)化財(cái)政政策。大力支持污水、垃圾處理領(lǐng)域全面實(shí)施PPP模式工作，未有效落實(shí)全面實(shí)施PPP模式政策的項(xiàng)目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出。各級地方財(cái)政要積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財(cái)政資金轉(zhuǎn)型，以運(yùn)營補(bǔ)貼作為財(cái)政資金投入的主要方式，也可從財(cái)政資金中安排前期費(fèi)用獎勵予以支持，逐步減少資本金投入和投資補(bǔ)助。加大對各類財(cái)政資金的整合力度，涉農(nóng)資金整合中充分統(tǒng)籌農(nóng)村污水、垃圾處理相關(guān)支持資金，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，形成資金政策合力，優(yōu)先支持民營資本參與的項(xiàng)目。
②根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，當(dāng)前污水的直接排放者按照相關(guān)規(guī)定繳納污水處理費(fèi)，根據(jù)151號文第四條，“污水處理費(fèi)屬于政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方政府性基金預(yù)算管理，實(shí)行?？顚Ｓ?rdquo;，該部分污水處理費(fèi)納入政府預(yù)算體系，不宜作為項(xiàng)目公司的經(jīng)營收入。
③根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》（2014年修訂版），已經(jīng)明確稅收和非稅收入的使用差別，稅收用于一般公共預(yù)算，而非稅收入納入基金預(yù)算管理。根據(jù)國發(fā)45號文，政府預(yù)算體系分為：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，他們是完整、獨(dú)立的。
④本《意見》為污水、垃圾處理項(xiàng)目正名，即形式上是政府付費(fèi)項(xiàng)目，但實(shí)質(zhì)上屬于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，只是因?yàn)樨?cái)稅法的相關(guān)管理規(guī)范，現(xiàn)金流入必須納入地方政府性基金預(yù)算管理，現(xiàn)金流出則應(yīng)當(dāng)列為一般公共預(yù)算支出。
要求2：采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方；
【解讀2】
①《中華人民共和國政府采購法》第二條規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”
《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第二條規(guī)定：“政府采購法第二條所稱財(cái)政性資金是指納入預(yù)算管理的資金。政府采購法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。”
76號文規(guī)定：“地方各級財(cái)政部門要會同行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴。”
因此，依照現(xiàn)行法律法規(guī)，PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目（使用者付費(fèi)加一定政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目）屬于政府采購，依照現(xiàn)行采購政策，PPP項(xiàng)目中使用者付費(fèi)項(xiàng)目也屬于廣義的政府采購。
②《中華人民共和國政府采購法》第二十六條規(guī)定，“政府采購采用以下方式：(一)公開招標(biāo)；(二)邀請招標(biāo)；(三)競爭性談判；(四)單一來源采購；(五)詢價；(六)國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。”
251號文第四條規(guī)定，“PPP項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞健?rdquo;
《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》對政府采購的具體操作進(jìn)行了規(guī)范。
214號文對競爭性磋商這一新型競爭性采購方式進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，并在第三條明確，“符合下列情形的項(xiàng)目，可以采用競爭性磋商方式開展采購：（一）政府購買服務(wù)項(xiàng)目；（二）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；（三）因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價格總額的；（四）市場競爭不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；（五）按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。”
③此次《意見》明確的要求，是對單一來源采購、詢價等方式的禁止。結(jié)合215號文，政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目只能通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商采購社會資本方。
要求3：嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營成本，加強(qiáng)跟蹤審計(jì)。
【解讀3】
（1）關(guān)于嚴(yán)控項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營成本
①交規(guī)178號文第七條規(guī)定，“工程可行性研究階段投資估算與初步設(shè)計(jì)概算之差，應(yīng)控制在投資估算的10%以內(nèi)。”因此，經(jīng)批準(zhǔn)的投資估算對項(xiàng)目可行性研究以后過程的投資控制實(shí)際上發(fā)揮著“封頂”作用。
發(fā)改投482號文第二條規(guī)定，“國家發(fā)展改革委核定概算且安排部分投資的，原則上超支不補(bǔ)，如超概算，由項(xiàng)目主管部門自行核定調(diào)整并處理。”第三條規(guī)定，“除項(xiàng)目建設(shè)期價格大幅上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災(zāi)害等不可抗力因素外，經(jīng)核定的概算不得突破。”第十三條規(guī)定，“項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及概算批復(fù)核定后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或改變設(shè)計(jì)方案。確需調(diào)整將會突破投資概算的，必須事前向國家發(fā)展改革委正式申報，未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得擅自調(diào)整實(shí)施。“
②92號文發(fā)布后，全國開展了PPP項(xiàng)目集中清理工作，退庫項(xiàng)目中有部分項(xiàng)目因可研和審批缺失、項(xiàng)目內(nèi)容和規(guī)模不符、概算嚴(yán)重超估算等原因需要重新編制可研而申請或被退庫。實(shí)踐發(fā)現(xiàn),政府和社會資本方在前期費(fèi)用測算支出、融資成本核算、工程建安費(fèi)預(yù)決算、運(yùn)營維保費(fèi)測算、工程量計(jì)量、工程單價及總價計(jì)算、工程施工工藝選用、工程材料選用、工程設(shè)備采購、項(xiàng)目公司成本控制及經(jīng)營管理等方面,均存在一定的矛盾,時間涵蓋PPP項(xiàng)目全生命周期。如果政府方不加強(qiáng)建設(shè)成本控制, PPP項(xiàng)目政府方的成本將大幅度上揚(yáng),甚至造成國有資金損失。
綜上，可研概算及初設(shè)概算對控制項(xiàng)目建設(shè)投資具有重要意義。嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、建設(shè)成本，就是要求更好地落實(shí)可研及概算的編制、報批及執(zhí)行，對于政府付費(fèi)類項(xiàng)目更是如此；另外，加強(qiáng)《PPP項(xiàng)目合同》質(zhì)量，建議根據(jù)情況配合后期的《施工總承包合同》設(shè)置投資控制、價格調(diào)整等。
（2）關(guān)于加強(qiáng)跟蹤審計(jì)
①《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》要求，“加大改革創(chuàng)新力度，完善審計(jì)制度，健全有利于依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)管理體制，建立具有審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)的審計(jì)人員管理制度，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。”
②《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》第二條規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)要依法對政府的全部收入和支出、政府部門管理或其他單位受政府委托管理的資金，以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行審計(jì)。主要檢查公共資金籌集、管理、分配、使用過程中遵守國家法律法規(guī)情況，貫徹執(zhí)行國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署情況，公共資金管理使用的真實(shí)性、合法性、效益性以及公共資金沉淀等情況，公共資金投入與項(xiàng)目進(jìn)展、事業(yè)發(fā)展等情況，公共資金管理、使用部門和單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支、預(yù)算執(zhí)行和決算情況，以及職責(zé)履行情況，以促進(jìn)公共資金安全高效使用。根據(jù)公共資金的重要性、規(guī)模和管理分配權(quán)限等因素，確定重點(diǎn)審計(jì)對象。堅(jiān)持以公共資金運(yùn)行和重大政策落實(shí)情況為主線，將預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與決算草案審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、重大投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)等相結(jié)合，對涉及的重點(diǎn)部門和單位進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，加大對資金管理分配使用關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計(jì)力度。”
對政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目加強(qiáng)審計(jì)是實(shí)行審計(jì)全覆蓋應(yīng)有之義，是完善審計(jì)制度的內(nèi)在要求。
在此提示：鑒于 PPP項(xiàng)目中審計(jì)不屬于《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定的行政審計(jì)，因此注意《PPP項(xiàng)目合同》《施工總承包合同》有關(guān)約定審計(jì)執(zhí)行的問題，以免在后期的訴訟糾紛中承擔(dān)“審計(jì)久拖不決”的法律風(fēng)險。
要求4：對于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目內(nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫。
【解讀4】
① 113號文等相關(guān)文件，PPP項(xiàng)目回報機(jī)制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。其中使用者付費(fèi)（User Charge），是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。可行性缺口補(bǔ)助（Viability Gap Funding），是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。政府付費(fèi)（Government Payment），是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)（Availability Payment）、使用量付費(fèi)（Usage Payment）和績效付費(fèi)（Performance Payment）。
②李開孟博士于2017年9月23日中國PPP投資論壇指出，應(yīng)停止以“可行性缺口補(bǔ)貼”的名義增加PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出。目前很多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，采用PPP模式的財(cái)政資金支出不僅沒有減少，反而實(shí)際上明顯增加。PPP項(xiàng)目的基本回報模式是使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)，分別對應(yīng)特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩種PPP基本類型。
對于既有使用者付費(fèi)又有政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，不應(yīng)再繼續(xù)以“可行性缺口補(bǔ)助”的名義為了保證社會資本方未來能夠取得合理回報，通過倒算所謂的“可行性缺口補(bǔ)貼”對項(xiàng)目進(jìn)行無節(jié)制的補(bǔ)助，使得一些原來從可行性研究的角度根本不可行的項(xiàng)目，都要通過加大財(cái)政補(bǔ)貼力度等方式使其具有可行性，客觀上形成財(cái)政資金對社會資本的投資回報進(jìn)行兜底。
要通過競爭程序盡可能采用能夠降低財(cái)政補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，要鼓勵社會資本方主要通過挖掘其他商業(yè)機(jī)會和回報渠道，確保自身投資能夠回收，而不是將主要精力集中于以“可行性缺口補(bǔ)助”的錯誤導(dǎo)向來無節(jié)制地套取財(cái)政資金方面。
③此次對可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目使用者付費(fèi)比例的明確，是對政府付費(fèi)類項(xiàng)目規(guī)范對象的限制，是對前三個要求的補(bǔ)充，即政府付費(fèi)類項(xiàng)目及使用者付費(fèi)比例低于10%的可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目均需滿足財(cái)政支出責(zé)任小于5%、采用競爭性采購方式、加強(qiáng)成本控制和跟蹤設(shè)計(jì)的三大要求。
02《意見》指出，應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)管
財(cái)政支出管理內(nèi)容：確保每一年度本級全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫。
【解讀】
①國辦發(fā)70號文提到“各級政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金原則上按有關(guān)規(guī)定繼續(xù)?？顚Ｓ谩＝Y(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的，應(yīng)調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用。每一項(xiàng)政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模一般不超過該項(xiàng)基金當(dāng)年收入的30%”。
②國發(fā)35號文要求“加大政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。暫時保留在政府性基金預(yù)算管理的資金，與一般公共預(yù)算投向類似的，應(yīng)調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用，或制定統(tǒng)一的資金管理辦法，實(shí)行統(tǒng)一的資金分配方式。對政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項(xiàng)基金當(dāng)年收入30%的部分，應(yīng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金統(tǒng)籌使用。”
③顯然，本《意見》改變了上述兩文件對PPP項(xiàng)目使用政府性基金的規(guī)定，《意見》對新簽約項(xiàng)目財(cái)承的編制將造成較大影響，結(jié)束了各地對“放寬PPP項(xiàng)目使用政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的預(yù)期”。
03《意見》指出，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理
《意見》強(qiáng)調(diào)，各級財(cái)政部門要將規(guī)范運(yùn)作放在首位，嚴(yán)格按照要求實(shí)施規(guī)范的PPP項(xiàng)目，不得出現(xiàn)以下行為：
禁止1：【回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益問題】存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險的。
【解讀1】
54號文規(guī)定，“政府不得為社會資本或項(xiàng)目公司融資提供任何形式的擔(dān)保”。國資發(fā)192號文要求央企“在PPP項(xiàng)目股權(quán)合作中，不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等；項(xiàng)目債務(wù)融資需要增信的,原則上應(yīng)由項(xiàng)目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔(dān)保,確需股東擔(dān)保的應(yīng)由各方股東接照出資比例共同擔(dān)保”。
綜上所述，10號文后，對融資擔(dān)保問題將回歸初心，即：以項(xiàng)目本身進(jìn)行融資。筆者認(rèn)為，此條其實(shí)對項(xiàng)目篩選、咨詢機(jī)構(gòu)、一案兩評提出了較高要求，有利于引導(dǎo)PPP項(xiàng)目走向規(guī)范、精細(xì)化階段。
禁止2：【本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股問題】本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項(xiàng)目的。社會資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任，或政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績效脫鉤的。
解讀見上篇中“解讀4”“解讀5”。
禁止3：【未經(jīng)法定程序選擇社會資本方的】未經(jīng)法定程序選擇社會資本方的。未按規(guī)定通過物有所值評價、財(cái)政承受能力論證或規(guī)避財(cái)政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實(shí)施的。
解讀見上篇”解讀1””解讀2”。
禁止4：以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，虛假出資或出資不實(shí)的。
解讀見上篇中“解讀4”。
禁止5：未按規(guī)定及時充分披露項(xiàng)目信息或披露虛假項(xiàng)目信息，嚴(yán)重影響行使公眾知情權(quán)和社會監(jiān)督權(quán)的。
解讀見上篇中“解讀6。
注：本文引用相關(guān)文件一覽
i. 《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號），本文簡稱21號文
ii.財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號），本文簡稱57號文
iii. 《筑牢PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報告》，鏈接：
http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201805/t20180504_2885865.html，最后訪問時間：2019年3月11日。
iv. 《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建〔2017〕455號），本文簡稱455號文
v. 《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》（財(cái)稅〔2014〕151號），本文簡稱151號文
vi. 《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號），本文簡稱國發(fā)45號文
vii. 財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號） ，本文簡稱76號文
viii. 財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法的通知》（財(cái)庫〔2014〕215號），本文簡稱215號文
ix. 財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法的通知》（財(cái)庫〔2014〕214號），本文簡稱214號文
x. 交通運(yùn)輸部頒發(fā)的《公路建設(shè)項(xiàng)目可行性究報告編制辦法》（交規(guī)劃發(fā)〔2010〕178號），本文簡稱交規(guī)178號文
xi. 《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目概算管理暫行辦法》（發(fā)改投資〔2015〕482號），本文簡稱發(fā)改投482號文
xii. 財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號），本文簡稱92號文
xiii.《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號）（已失效），本文簡稱113號文
xiv. 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕70號），本文簡稱國辦發(fā)70號文
xv. 《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國發(fā)〔2015〕35號），本文簡稱國發(fā)35號文
xvi. 財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號），本文簡稱54號文
xvii. 國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管〔2018〕192號），本文簡稱國資發(fā)192號文
